管控模式，是國有企業(yè)集團最核心、也最棘手的問題。

棘手在于，它永遠處于兩難之中：管得太死，子公司抱怨“手腳被綁”，市場反應遲鈍，創(chuàng)新活力窒息；放得太松，總部又擔憂“諸侯割據(jù)”，戰(zhàn)略落不了地，風險防不住。這個“一管就死、一放就亂”的周期律，困擾了國企管理者幾十年。

問題的根源，不是“管多管少”的幅度問題，而是“管什么、放什么”的邊界沒有界定清楚。更致命的是，很多國企用“一刀切”的方式管理所有子公司——成熟業(yè)務和孵化期業(yè)務一個標準，核心主業(yè)和非主業(yè)板塊一套邏輯，結(jié)果必然是該管住的沒管住，不該管的卡死了。

本文提供一套經(jīng)過多家央企、地方國企驗證的“三分法”操作框架，從理論到實踐，講清楚國企集團管控體系到底怎么搭。

一、理論基石：三種基本管控模式

管控模式的經(jīng)典理論，將集團對子公司的管控分為三種基本類型。這一理論框架由古爾德（Michael Goold）和坎貝爾（Andrew Campbell）在20世紀80年代提出，至今仍是集團管控體系設計的核心依據(jù)。理解這三者的本質(zhì)區(qū)別，是搭建體系的第一步。

表1：三種基本管控模式對比

三種模式?jīng)]有絕對的優(yōu)劣之分，關鍵在于是否適配集團的戰(zhàn)略定位、業(yè)務組合和管理能力。實踐中，多數(shù)大型國企集團會采用“混合模式”——對不同類型的子公司實施差異化管控。

二、實踐起點：先做對“三定”

在討論“怎么管”之前，必須先回答三個前置問題。很多集團管控出問題，不是因為方法不對，而是因為這“三定”沒定清楚。

第一，定戰(zhàn)略：集團到底要干什么？

集團對子公司的管控力度，首先取決于集團自身的功能定位。根據(jù)新一輪國企改革深化提升行動的分類導向，不同類型國企的管控邏輯完全不同：

國有資本投資公司：以產(chǎn)業(yè)投資和資本運營為主，適合戰(zhàn)略管控或財務管控（如國投集團、招商局集團）

國有資本運營公司：以股權(quán)運作和資本整合為主，適合財務管控（如中國誠通、中國國新）

產(chǎn)業(yè)集團：以主業(yè)經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)鏈整合為主，適合運營管控或戰(zhàn)略管控（如國家電網(wǎng)、中國寶武）

功能保障類企業(yè)：以公共服務和戰(zhàn)略保障為主，適合運營管控（如中國郵政、國家鐵路集團）

第二，定邊界：哪些該管、哪些不該管？

管控不是“管得越多越好”，而是“該管的必須管住，不該管的堅決放掉”。國企集團的管控邊界，可以遵循“四維界定法”：

第三，定分類：子公司不能“一鍋煮”

這是最核心的一步。必須根據(jù)子公司的戰(zhàn)略地位、業(yè)務屬性、發(fā)展階段，對子公司進行分類，不同類別匹配不同管控模式。

表2：子公司分類與管控模式匹配

三、實操框架：管控體系的“四梁八柱”

分類明確之后，就可以進入具體設計階段。一個完整的集團管控體系，需要從四個維度搭建“四梁八柱”。這四個維度覆蓋了集團管控的核心職能，也是《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》等制度文件明確要求的管理領域。

表3：集團管控體系的四個維度

在每個維度上，都要針對不同類別的子公司，明確“誰決策、誰執(zhí)行、誰監(jiān)督”的權(quán)限邊界。

表4：某央企集團管控權(quán)限劃分表示例（基于多家央企實踐整理）

說明：上表中的具體金額、周期僅為示例，實際應用中需根據(jù)企業(yè)規(guī)模、行業(yè)特點、風險偏好等因素確定。核心原則是：對每一類子公司，每一項管理事項，都要明確“審批、備案、協(xié)商、自主”四種權(quán)限層級，不能模糊處理。

四、落地關鍵：三個“一”工程

體系設計出來只是第一步，真正落地還需要三個關鍵動作。

第一，一張清單管邊界

將上述權(quán)限劃分固化為一份《集團管控權(quán)限清單》，作為集團與子公司共同遵守的“基本法”。這份清單應具備以下要素：

事項名稱標準化（如“固定資產(chǎn)投資”“中層干部任命”）

權(quán)限層級清晰化（審批/備案/協(xié)商/自主）

金額閾值明確化（超過多少需上報）

例外通道程序化（特殊情況如何申請突破）

這份清單經(jīng)集團黨委會、董事會審議通過后正式下發(fā)，集團各部門不得隨意突破，子公司也清楚自己的權(quán)力邊界。最怕的是清單有了，但總部領導一句話就能破例——制度就會形同虛設。

第二，一套流程管運行

權(quán)限劃分之后，必須有配套的流程來保障運行。以投資決策為例，需明確：

項目申報材料要求（可研報告、風險評估、專家意見）

內(nèi)部決策程序（業(yè)務部門初審、投資部門復核、分管領導審核）

審批時限要求（普通項目15個工作日、重大項目30個工作日）

事后備案要求（實施情況、調(diào)整情況、后評價報告）

流程設計的原則是：該管的環(huán)節(jié)一個不能少，不該管的環(huán)節(jié)一個不能多。 既要守住底線，又不能把流程變成“卡脖子”的工具。

第三，一個機制管動態(tài)

管控模式不是一成不變的。隨著子公司發(fā)展、市場變化、戰(zhàn)略調(diào)整，管控權(quán)限需要動態(tài)優(yōu)化。建議建立“年度回顧+重大事項觸發(fā)”的動態(tài)調(diào)整機制：

每年11月，結(jié)合戰(zhàn)略復盤和預算編制，評估現(xiàn)有管控模式的有效性

當子公司發(fā)生重大變化（如上市、并購、扭虧為盈、持續(xù)虧損）時，觸發(fā)權(quán)限調(diào)整程序

調(diào)整過程堅持“先立后破”，新權(quán)限生效后方可廢止舊權(quán)限，避免管理真空

五、常見誤區(qū)與避坑指南

根據(jù)對數(shù)十家央企和地方國企的觀察，管控體系建設中最容易踩的坑有四個：

誤區(qū)一：把“管控”等同于“審批”

很多集團認為管控就是“多設幾道審批”，結(jié)果流程越來越長、效率越來越低。某省屬國企一度出現(xiàn)“采購一臺電腦需要七個人簽字”的怪象。真正的管控，是在“事前定規(guī)則、事中強監(jiān)控、事后嚴問責”三個環(huán)節(jié)下功夫，而不是把精力耗在事無巨細的審批上。

誤區(qū)二：把所有子公司“一視同仁”

這是最常見的錯誤。某央企曾用管理核心礦山的力度去管理新收購的科技公司，結(jié)果新公司半年內(nèi)核心骨干流失三分之一。分類管理是管控體系的生命線，必須堅決執(zhí)行。

誤區(qū)三：重“管”輕“放”

管控體系的本質(zhì)是“權(quán)責利”的匹配。很多集團只想著“怎么管住”，從不思考“怎么放活”。結(jié)果就是，總部越來越累，子公司越來越躺。真正好的管控，是讓該活的人活得起來，該管的事管得住。

誤區(qū)四：制度有了，執(zhí)行沒有

最致命的問題。某央企的管控權(quán)限清單寫得非常完善，但總部業(yè)務部門負責人一句“我不放心”就能截留本該屬于子公司的權(quán)力。清單就成了一紙空文。管控體系的權(quán)威，來自于“按制度辦事”的剛性，而不是制度本身有多完美。

結(jié) 語

國有企業(yè)集團管控體系的搭建，不是一套可以照搬的模板，而是一個持續(xù)迭代的過程。它考驗的是管理者對戰(zhàn)略的定力、對業(yè)務的洞察、對人性的理解。

好的管控，是讓總部找到“管得住”的底氣，讓子公司擁有“活得好”的空間。它不是束縛，而是賦能；不是控制，而是協(xié)同。